자본주의경제체제 하에서 자원을 배분하고 조정 및 통제하는 제도적 장치 또는 사회 문제를 해결하는 제도적 장치로서는 전통적으로 정부와 시장이 존재하는 것으로 인식되어 왔다. 최근에 여기에 추가해 네트워크라는 새로운 장치가 등장하고 있다. 따라서 자원배분 또는 사회문제 해결을 위한 제도선택을 놓고 정부와 시장 및 네트워크간의 관계가 어떻게 설정되느냐에 따라 행정의 실체와 역할이 달라지게 된다.

2. 정부와 시장 및 네트워크의 관계

 시장은 완전경쟁조건이 충족될 경우, 가격이라는 보이지 않는 손에 의한 조정을 통해 효율적인 자원배분을 달성할 수 있다.

 시장기구를 통한 자원배분의 효율성을 달성할 수 없는 경우가 발생할 경우, 이를 “시장실패”(market failure)라고 한다.

 시장실패를 야기하는 요인으로는 공공재의 존재, 외부효과의 발생, 자연독점, 불완전한 경쟁, 정보의 비대칭성등이 제시되고 있다.

 이러한 시장실패가 발생할 경우 이를 교정하기 위한 정부의 시장개입이 필요하게 된다. 시장실패를 교정하기 위한 정부의 역할은 공적 공급(행정조직을 시장개입수단)또는 정부의 직접 공급, 공적유도(보조금 시장개입수단), 정부규제(법적권위, 시장개입수단)등으로 구분해 볼 수 있다.

 1980년대 이후부터 정부부문이 오히려 비효율과 불공정을 창출할 수 있다는 사실을 인식하기 시작했다. 이처럼 정부의 시장개입이 의도한 결과를 나타내지 못하거나, 기존의 상태를 더욱 악화시키는 경우 이를 “정부실패”(government failure) 라고 한다. 정부실패를 야기하는 요인으로는 사적목표의 설정(내부성의 존재), x비효율․비용체증 (편익향유와 비용부담의 분리), 예측하지 못한 파생적 외부효과, 권력의 편재 등이 제시되고 있다.

 정부실패를 교정하기 위해 최근에는 민영화, 정부보조 삭감, 규제완화, 민간위탁 등을 추진하고 있다. 그러나 정부실패가 발생할 경우 이를 교정하기 위해 정부의 역할을 다시 시장부문에 이양하는 것은 또 다른 시장실패를 유발할 수 있다. 시장실패와 정부실패를 함께 교정할 수 있는 새로운 제도로서 네트워크, 또는 네트워트 가버넌스가 제시되고 있다. 시장과 정부를 상호기능적으로 보완하는 것으로 네트워크 가버넌스의 관점에서 보면, 정부와 시장은 서로 대립적인 존재가 아니라 상호간에 협력하고 신뢰하는 존재로 파악된다 특히 네트워크는 현재 공동생산, 공공 -민간부문간 협력제제 등의 형태로 활용되고 있다. 정부는 공공서비스의 생산자에서 네트워크의 조정자로 변모해가고 있다.